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當前，我國大氣、水、土壤污染防治工作取得積極進展，環境質量持續改善，“天藍水清土凈”正在成為現實。但與此同時，新污染物引發的環境和健康風險正逐步受到社會各界的廣泛關注。

2020年10月29日，黨的十九屆五中全會通過《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和二零三五年遠景目標的建議》，提出“重視新污染物治理”。2021年3月11日，十三屆全國人大四次會議通過了《關于國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和2035年遠景目標綱要的決議》，提出“重視新污染物治理”，明確“健全有毒有害化學物質環境風險管理體制”。2021年4月30日，習近平總書記在中央政治局第二十九次集體學習時強調“重視新污染物治理”。2021年8月30日，習近平總書記主持召開中央全面深化改革委員會第二十一次會議，審議通過《關于深入打好污染防治攻堅戰的意見》，會議強調“加強固體廢物和新污染物治理”。我國新污染物風險防控工作起步較晚，存在新污染物底數不清、環境風險管理法律法規不健全、風險評估及防治科技支撐能力不足、環境風險管理工作基礎薄弱等方面的問題。

一、什么是新污染物？

新污染物不同于常規污染物，是指新近發現或被關注，對生態環境或人體健康存在風險，尚未納入管理或現有管理措施不足以有效防控其風險的污染物，又被稱為“新型污染物”或“新興污染物”。相比傳統的二氧化硫、氮氧化物等污染物，新污染物具有生物毒性、環境持久性、生物累積性等特征。新污染物在環境中即使濃度較低，也可能具有顯著的環境與健康風險，其危害具有潛在性和隱蔽性，因此治理難度遠超傳統的污染物。

我國是化學品生產和使用大國，《中國現有化學物質名錄》目前包括了約4.6萬種化學物質。有毒有害物質的使用是新污染物的主要來源。新污染物種類繁多、分布廣泛、底數不清，環境與健康風險隱患大，使用常規污染物管控方法無法有效控制。目前，受關注較多且潛在風險較大的新污染物主要包括環境內分泌干擾物(Environmental Endocrine Disruptors，簡稱為EDCs）、多氟和全氟化合物（Per-and Polyfluoroalkyl Substances，簡稱為PFASs）、藥品和個人護理用品(Pharmaceutical and Personal Care Products，簡稱為PPCPs)和微塑料等。

二、不同類型新污染物的環境管理法規政策

1. 環境內分泌干擾物

環境內分泌干擾物又稱環境激素、內分泌活性化合物、內分泌干擾化合物，是指可通過干擾生物或人體內保持自身平衡和調節發育過程天然激素的合成、分泌、運輸、結合、反應和代謝等過程，從而對生物或人體的生殖、神經和免疫系統等的功能產生影響的外源性化學物質。它們主要是在人類的生產和生活中排放到環境中的有機污染物。潛在的內分泌干擾物則是一種可能導致未受損傷的有機體內分泌紊亂的物質。

常見的環境內分泌干擾物包括：（1）洗滌劑，壬基酚、辛基酚等；（2）有機氯農藥，滴滴涕、甲氧滴滴涕、六六六等；（3）有機磷農藥，樂果、馬拉硫磷、乙酰甲胺磷等；（4）擬除蟲菊酯，氯氰菊酯、氰戊菊酯等；（5）除草劑，利谷隆、除草醚、莠去凈等；（6）塑料增塑劑，鄰苯二甲酸酯類等；（7）塑料制品焚燒產物，四氯聯苯、二噁英等；（8）合成樹脂原料，雙酚A、雙酚F等；（9）絕緣材料，阻燃劑、多氯聯苯、多溴聯苯等。

歐盟、美國、日本等發達國家從20世紀90年代開始高度重視環境內分泌干擾物的管控，并制定相關的法律法規和政策。歐盟REACH法規將內分泌干擾物質（如雙酚A、對羥基苯酚等十余種）納入高關注物質清單。美國在2012年提出《21世紀內分泌干擾物篩選計劃》。日本則從1998年起，實施“環境內分泌干擾物戰略計劃”，對環境內分泌干擾物的環境暴露水平和野生動物危害性進行觀測，在風險評估與管理、信息共享與國際合作方面取得重大進展。我國從2000年以后開始關注環境內分泌干擾物的科學研究及法規政策工作。2001年，國家“863”項目“環境內分泌干擾物的篩選與控制技術”立項，標志著環境內分泌干擾物風險防范相關工作正式開始。

2005年5月,《國家環境科技發展“十五”計劃綱要》正式發布，提出要研究環境內分泌干擾物安全性控制方法，開展已知環境內分泌干擾物類環境污染物對不同類群、不同種群、不同生活史階段的生物，以及不同個體/組織/細胞/分子等水平的影響研究，建立相應的監測方法及試驗方法。2006年2月，國務院發布《關于落實科學發展觀加強環境保護的決定》，將環境內分泌干擾物引起的環境污染與控制研究優先列入國家科技計劃。2009年4月，環境保護部發布《關于禁止生產、流通、使用和進出口滴滴涕、氯丹、滅蟻靈及六氯苯的公告》，規定自2009年5月17日起，禁止在中華人民共和國內生產、流通、使用和進出口滴滴涕、氯丹、滅蟻靈及六氯苯。2014年3月，環境保護部等十二部委發布關于《持久性有機污染物的斯德哥摩公約》新增列九種持久性有機污染物的《關于附件A、附件B和附件C修正案》和新增列硫丹的《關于附件A修正案》生效的公告:自2014年3月26日起，禁止生產、流通、使用和進出口α-六氯環己烷、β-六氯環己烷、十氯酮、五氯苯、六氯聯苯、四溴二苯醚和五溴二苯醚、六溴二苯醚和七溴二苯醚等。2015年4月，《水污染防治行動計劃》指出，要嚴格控制環境激素類化學品污染；2020年10月，優先控制化學品名錄（第二批）將二噁英等物質收錄到名錄。2021年6月，生態環境部等四部委發布《關于履行<關于持久性有機污染物的斯德哥爾摩公約>禁止六溴環十二烷生產、使用有關工作的通知》，指出自2021年12月26日起禁止六溴環十二烷的生產、使用和進出口。

2. 多氟和全氟化合物

多氟和全氟化合物（Per- and Polyfluoroalkyl Substances，PFASs）是一系列氟化合成的有機物質，其獨特的高能碳氟鍵使其具有抗熱解吸、水解、光解的能力，并且不易被微生物降解及動物新陳代謝。根據官能團的不同，可以將PFASs 分為全氟烷基羧酸類（Perfluoroalkyl carboxylates，簡稱為PFCAs）、全氟烷基磺酸類（Perfluoroalkyl sulfonates，簡稱為PFSAs）、 全氟烷 基磷酸類（Perfluorophosphonates，簡稱為PFPAs）和全氟調聚醇（Fluorotelomer alcohol，簡稱為FTOH）等。PFASs在環境中被釋放后可在生物及大氣降解下，轉化成典型持久的全氟烴基化合物，在水體、空氣和食物中被廣泛檢出，并通過食物鏈的傳遞擴散，在動物和人體內富集。全氟辛酸（Perfluorooctanoic acid，簡稱為PFOA）和全氟辛烷磺酸 (Perfluorooctane sulfonates，簡稱為PFOS) 等多種持久性有機污染物(Persistent Organic Pollutants，簡稱為POPs)已被列入《斯德哥爾摩公約》，對其進行限制生產。我國主要從履行“斯德哥爾摩公約”的角度對PFOA和PFOS進行管理。2014年3月，環境保護部等十二部委發布《關于持久性有機污染物的斯德哥爾摩公約》新增列九種持久性有機污染物的《關于附件A、附件B和附件C修正案》和新增列硫丹的《關于附件A修正案》生效的公告，指出：自2014年3月26日起，禁止林丹、全氟辛基磺酸及全氟辛基磺酰氟、硫丹除特定豁免和可接受用途外的生產、流通、使用和進出口。2016年12月，生態環境部發布“十三五”規劃，該文件指出到2020年，基本淘汰林丹、全氟辛基磺酸及其鹽類和全氟辛基磺酰氟、硫丹等一批《關于持久性有機污染物的斯德哥摩公約》管制的化學品。2019年3月，生態環境部發布《關于禁止生產、流通、使用和進出口林丹等持久性有機污染物的公告》，自2019年3月26日起，禁止全氟辛基磺酸及其鹽類和全氟辛基磺酰氟除可接受用途的生產、流通、使用和進出口。2019年11月，發展改革委員會發布的《產業結構調整目錄》（2019年），鼓勵全氟辛基磺酰化合物和全氟辛酸及其鹽類的替代品和替代技術開發和應用。2020年11月，生態環境部等部委發布《優先控制化學品名錄》（第二批），將全氟辛酸及其鹽類和相關化合物收錄到名錄。

3. 微塑料

微塑料是一種直徑小于5毫米的塑料顆粒，是一種造成污染的主要載體。環境中已經存在大量的多氯聯苯、雙酚A等持久性有機污染物。一旦微塑料和這些污染物相遇，正好聚集形成一個有機污染球體。微塑料相當于污染物的載體，使得二者可以在環境中到處擴散。由于微塑料在海洋環境中的廣泛存在，以及對物產生的各種確定和不確定的危害，受到各界廣泛關注。微塑料分為初生微塑料和次生微塑料兩大類。初生微塑料是指經過河流、污水處理廠等而排入水環境中的塑料顆粒工業產品，如化妝品等含有的微塑料顆粒或作為工業原料的塑料顆粒和樹脂顆粒。次生微塑料是由大型塑料垃圾經過物理、化學和生物過程造成分裂和體積減小而成的塑料顆粒。

美國于2015年通過了《禁用塑料微粒保護水法案》，禁止在洗護產品中添加塑料微粒，并規定從2008年起全面禁售含有塑料微粒的個人護理產品。法國《生物多樣性法案》也規定了含有塑料微粒的化妝品于2018年起全面下架。歐盟從2018年開始實施“塑料戰略”，限制使用微塑料的行為。我國近幾年才逐步開展對微塑料的研究，并制訂相應的管理政策。2016年，我國將海洋微塑料納入海洋垃圾的監測范圍。2019年10月，國家發展改革委發布《產業結構調整指導目錄》，要求含微塑料的日化用品到2020年12月31日起禁止生產，到2022年12月31日起禁止銷售。

4. 藥品和個人護理用品

藥品和個人護理用品（Pharmaceutical and Personal Care Products，簡稱為PPCPs）是一種新興污染物，目前已在環境中被廣泛檢出。PPCPs包括各種各樣的化學物質，例如各種處方藥和非處方藥（如抗生素、類固醇、消炎藥、鎮靜劑、抗癲癇藥、顯影劑、止痛藥、降壓藥、避孕藥、催眠藥、減肥藥等）、香料、消毒劑、化妝品等。大多數PPCPs是水溶性的，有的PPCPs 還帶有酸性或者堿性官能團。雖然PPCPs的半衰期不是很長，但由于個人和畜牧業大量頻繁使用，導致PPCPs形成環境中持續性存在的現象。

抗生素是藥品和個人護理用品中關注度最高的一類新污染物，它是一類能干擾或阻礙其他細胞正常生長代謝的化學物質。在臨床醫學上，抗生素被廣泛用于治療各種疾病。因抗生素的治療效果非常顯著，使得人們對于抗生素的使用越來越依賴。然而，由于人們對抗生素沒有足夠的認識，導致抗生素的濫用現象不斷加劇。我國是抗生素生產、消費和出口大國。農業上應用的抗生素大部分隨著雨水的沖刷，滲入到地表水或地下水中。由于沒有有效的處理措施，使得環境中抗生素含量急劇增加。抗生素的污染逐漸擴大，危害日益突出，已成為全球廣泛關注的問題。各國都采取相應的政策來遏制抗生素的排放和污染。1986年，瑞典全面禁止在動物飼料中添加抗生素來促進生長。2006年，歐盟禁止所有可添加到動物飼料中的抗生素。隨后，日本、韓國均全面禁止抗生素在動物飼料中使用。2012年，美國正式限制頭孢類抗生素在豬、牛、雞中的使用。2014年，世界衛生組織(WHO)發表題 為《抗菌素耐藥:全球檢測報告》(ANTIMIC ROBIAL RESISTANCE Global Report on Surveillance)的報告。該報告首次審視了全球抗生素耐藥性問題，對非洲、美洲、歐洲、東南亞等區域的抗生素耐藥性進行了跟蹤調查。

我國針對抗生素污染的防治工作開展的比較晚。2002年，農業部將氯霉素、克侖特羅列入《食品動物禁用的獸藥及其他化合物清單》。2010年1月，衛生部發布《關于消毒產品禁止使用抗生素、激素等不合格產品公告》。2012年，衛生部實施“最嚴限抗令”，《抗菌藥物臨床應用管理辦法》出臺。2015年4月，國務院發布《水污染防治計劃》，指出制藥（抗生素、維生素）行業實施綠色酶法生產技術改造；加強養殖投入品管理，依法規范、限制使用抗生素等化學藥品，開展專項整治。2015年7月，農業部發布《全國獸藥(抗生素)綜合治理五年行動方案(2015-2019）》，指出：假劣獸藥生產經營行為得到有效遏制，禁用獸藥基本杜絕，獸用抗菌藥質量合格率達到97%以上，動物產品（含水產品）中獸藥殘留監測合格率保持在97%以上。2016年8月，衛生計生委等14部門發布《遏制細菌耐藥國家行動計劃（2016-2019）》，從國家層面實施綜合治理和措施，對抗菌藥物的研發、生產、流通、應用、環境保護等各個環節加強監管，加強宣傳教育和國際交流合作，應對細菌耐藥帶來的風險挑戰。2020年1月，農業農村部發布《食品動物中禁止使用的藥品及其他化合物清單》，將硝基咪唑類、萬古霉素等納入管理范疇。

三、新污染物治理行動

2021年10月21日，生態環境部公布《新污染物治理行動方案》（征求意見稿），提出了新污染物治理的2025年具體目標和2035年遠景目標。強調到2025年，重點管控一批國內外高度關注的新污染物的環境風險。在“十四五”的基礎上，再經過10年努力，到2035年建成較為完善的新污染物治理體系。新污染物治理行動最關鍵的一項政策是“一品一策”。到2025年，建立健全化學物質環境風險管理法規制度體系和有毒有害化學物質環境風險管理體制，動態發布《重點管控新污染物清單》。完成國內外高關注、高產（用）量的化學物質危害篩查，完成一批化學物質環境風險評估。落實“一品一策”，禁止全氟己基磺酸及其鹽類和相關化合物（PFHxS類）、六溴環十二烷、十溴二苯醚、短鏈氯化石蠟、五氯苯酚及其鹽類和酯類、六氯丁二烯、得克隆的生產、加工使用和進出口；嚴格限制全氟辛基磺酸及其鹽類和全氟辛基磺酰氟、全氟辛酸其鹽類及其相關化合物、壬基酚的用途，規范抗生素藥物的使用；基本實現重點行業二噁英類的達標排放。到2035年，建成較為完善的新污染物治理體系，新污染物環境風險管控能力大幅提升，新污染物環境風險得到基本管控。

新污染物治理過程中也鼓勵社會資本進入，研究將新污染物治理納入綠色金融體系，引導金融機構加大信貸支持。新污染物治理按規定享受稅收優惠政策，并納入環境信用體系建設，完善守信激勵與失信懲戒機制。新污染物治理行動包括如下幾項舉措：（1）建立健全化學物質環境風險管控法規制度體系，完善環境風險評估與管控制度；（2）開展新污染物環境調查監測和環境風險評估，識別重點管控的新污染物，動態發布重點管控新污染物清單；（3）嚴格源頭管控，防范新污染物產生；（4）強化過程管控，減少新污染物排放；（5）深化末端治理，持續降低環境風險；（6）加強實施保障，夯實綜合治理基礎。《新污染物治理行動方案》（征求意見稿）還公布了《重點管控新污染物清單（2021年版）》。該清單主要包括三類污染物：一是近期國內外高度關注的且在我國已具備管控條件的環境內分泌干擾物和抗生素類物質；二是《關于持久性有機污染物的斯德哥爾摩公約》管控的化學物質；三是《有毒有害大氣污染物名錄》、《有毒有害水污染物名錄》管控的，且現有的常規管控措施不足以有效控制其環境風險的污染物。

四、新污染物環境風險管理建議

我國對于新污染物的管控起步較晚，應借鑒國際經驗，并堅持問題導向，結合我國污染水平和治理水平推動新污染物環境管理進程，進一步強化頂層設計、完善治理體系、加強評估監測、推進科學研究。

1. 推進新污染物環境立法。我國是化學品生產使用大國，但尚未頒布化學物質環境管理專門法規，新污染物環境風險評估與管控缺乏法律依據。應加速推進有毒有害化學物質環境風險評估管理條例的立法工作。該條例應涵蓋化學物質信息報告、環境風險評估、環境風險管控、新化學物質環境管理登記等內容。一旦發布，將成為我國新污染物環境治理的重要法規依據。

2. 加強有毒有害物質的源頭管控。新污染物中很多物質都屬于新化學物質。對于新化學物質，應嚴格執行《新化學物質環境管理登記辦法》（生態環境部第12號令）。企業應在新化學物質生產或進口前，完成備案或登記。政府部門應做好已登記新化學物質的監督檢查。對已列入管控目錄中的物質，如《優先控制化學品名錄》、《有毒有害水污染物名錄》中的物質，應依照相應法規進行嚴格管理。

3. 推進計算毒理學和環境風險評估體系的建立。我國新污染物種類繁多、危害機理復雜。如果全部依賴試驗測試來研究污染物的危害信息，必然增加企業和政府部門的管理成本。應加大化學物質計算毒理學、模型和數據庫的開發，采用試驗測試和模型計算相結合的方法，來研究新污染物的危害特性。并通過生產和使用信息篩查，摸清化學物質產量用量和危害底數。從而針對高危害、高關注、高產(用)量物質，進行環境監測和暴露評估，進一步完善化學物質的環境風險評估體系。

4. 加快制定關于新污染物治理的相關行業標準。標準體系的構建和實施是一項長期、系統和復雜的工作：首先要建立新污染物治理相關標準的協調、統籌機制，加快制定急需行業技術標準；其次要構建起完善的標準實施和監管體系，結合行業特點，形成標準集成應用指南，建立以強標為核心的實施模式；再次，要積極參與國際標準交流合作，加強國際標準化隊伍和人才的培養，積極貢獻中國智慧和中國經驗。