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我國是全球塑料生產(chǎn)國和消費大國。以2019年為例，我國塑料產(chǎn)量和消費量分別占全球總量的30%和31%。而且全球?qū)λ芰习b的需求仍呈高速增長的態(tài)勢，根據(jù)2022年6月經(jīng)合組織（OECD）發(fā)布的《全球塑料展望：到2060年的政策情景》，2060年全球塑料產(chǎn)量預(yù)計比2019年將增加近2倍，交通、建筑和包裝領(lǐng)域的增量最大，約占塑料應(yīng)用的60%。基于此，中國未來塑料生產(chǎn)和消費的總量可能會維持在高位。2008年以來，塑料污染防治一直是我國生態(tài)環(huán)境保護的一項重點工作。在深入打好污染防治攻堅戰(zhàn)的新生態(tài)文明新時期，塑料污染防治工作如何在成本可接受的前提下與循環(huán)經(jīng)濟、低碳發(fā)展相結(jié)合，成為社會公眾和產(chǎn)業(yè)界共同關(guān)心的熱點環(huán)境問題。塑料污染的系統(tǒng)治理必須堅持科學(xué)的策略，在新形勢下不能只算某個方面的小賬，而須算綠色、低碳、循環(huán)發(fā)展三方面的綜合賬。

一、一次性不可降解塑料制品的禁限政策已取得初步成效，但全面實施面臨困難

塑料包裝的壽命較短，約80%的包裝在一次性使用之后會被作為垃圾廢棄。為應(yīng)對一次性塑料污染，國家發(fā)改委和生態(tài)環(huán)境部于2020年印發(fā)《關(guān)于進一步加強塑料污染治理的意見》。按照該意見，為從源頭上減少塑料垃圾的產(chǎn)生，在部分領(lǐng)域和地區(qū)禁止生產(chǎn)、銷售、使用部分塑料制品，并推廣應(yīng)用可替代產(chǎn)品或者可降解塑料包裝。同時對塑料制品實施全生命周期管理，規(guī)范塑料廢棄物的回收和處置流程，培育利于規(guī)范回收和循環(huán)利用的新業(yè)態(tài)和新模式，促進塑料的資源化或者能源化回收利用。2021年9月，國家發(fā)改委、生態(tài)環(huán)境部印發(fā)《“十四五”塑料污染治理行動方案》，加強塑料制品在生產(chǎn)、流通、消費、回收、末端處置的全鏈條治理,推動“十四五”白色污染治理取得更大成效。一些省市也出臺了相應(yīng)的應(yīng)對塑料污染治理文件。關(guān)于禁止、限制的一次性塑料制品類型，一些政策文件和地方立法將超薄的塑料袋、農(nóng)膜、一次性發(fā)泡餐具、含塑料微珠的日化產(chǎn)品納入名錄，如北京市禁止、限制餐飲行業(yè)使用不可降解的一次性塑料吸管、塑料袋、塑料餐具、塑料咖啡攪拌棒等，并提出“一控、一減、兩促進”，即嚴(yán)控塑料廢棄物向環(huán)境泄露，減少不可降解一次性塑料制品使用，促進替代技術(shù)和替代產(chǎn)品供給，促進塑料廢棄物分類回收和循環(huán)利用。上述一次性塑料制品禁限政策的實施，取得了很大的成績，如在全國垃圾分類和垃圾集中收運處置政策的保障下，全國城鄉(xiāng)白色污染影響感官的普遍現(xiàn)象目前已難得一見。但是一次性塑料制品的禁限政策在實施中存在一些問題和挑戰(zhàn)。

一是外賣和物流業(yè)的高速發(fā)展，一次性塑料包裝的使用量居高不下。如2019年外賣訂單約為135億份，餐盒和塑料袋約耗費54萬噸聚丙烯(PP)和6.75萬噸聚乙烯（PE）；快遞業(yè)務(wù)為635.2億件，塑料袋用量為45萬噸。而到了2021年，我國外賣訂單超200億單，快遞業(yè)務(wù)為1083億件，塑料袋用量增幅明顯。如針對外賣、超市、快遞行業(yè)大規(guī)模推廣使用可降解材料，會增加消費者的購買成本，有的成本增加幅度較大。

二是生活中應(yīng)用塑料包裝的場景非常多，禁限政策目前僅限于部分區(qū)域、領(lǐng)域和制品，而來自電商、飲食、日化、醫(yī)藥等領(lǐng)域的塑料制品數(shù)量巨大，只禁止部分塑料制品并不能很好地從源頭解決白色污染的問題；禁限政策在執(zhí)行中不均衡，出現(xiàn)管得住正規(guī)生產(chǎn)企業(yè)卻管不住小塑料加工作坊、管得住大超市卻管不住流動市場等現(xiàn)象。

三是塑料替代產(chǎn)品及其相關(guān)質(zhì)量體系尚不成熟。如可降解包裝塑料制品存在市場價格高于塑料制品數(shù)倍、結(jié)實度不夠、使用中容易破裂等現(xiàn)實問題，紙袋和布袋容易滲漏，生產(chǎn)紙吸管也有不小的碳排放，使用感差，具有安全隱患。

四是生活垃圾分類時，所有的可降解塑料制品未必能與傳統(tǒng)的塑料制品分開并且分類處置；可降解塑料是有降解條件的，未必所有的可降解塑料制品都可以在自然環(huán)境或者廚余垃圾中得到完全降解；每個用戶手中可能有一些廠家生產(chǎn)的各類可降解塑料制品，但不同企業(yè)生產(chǎn)的各類可降解塑料制品的降解條件、降解時間未必是一致的，他們在終端未必能得到一體化科學(xué)有效處置。

五是與傳統(tǒng)的塑料包裝相比，無紡布、紙、竹木等可降解包裝替代材料的生產(chǎn)，從全生命周期來看，也需要消耗能源，有的甚至消耗更多的能源，未必符合低碳的要求。根據(jù)英國環(huán)境署發(fā)布的信息，每個高密度聚乙烯包裝袋單次使用的碳消耗為2公斤，紙袋若達(dá)到相同的碳效率，須使用7次后才能丟棄，無紡布使用次數(shù)為26次。利用竹木等自然資源生產(chǎn)可降解包裝材料，需消耗自然資源，降低林木碳匯；廢棄后通過生物方式降解既不能循環(huán)利用資源，也不能焚燒發(fā)電利用能源，難以符合循環(huán)和低碳的要求，若大量推廣應(yīng)用，效果可能適得其反。

二、塑料污染的治理要先立后破,算綠色低碳循環(huán)綜合賬和經(jīng)濟成本賬，重視塑料制品的回收與循環(huán)再生或者能源化

堵不如疏、疏不如引。綠色發(fā)展、低碳發(fā)展和循環(huán)發(fā)展三者之間是相互促進、相互加強的協(xié)同關(guān)系。單純實施一次性不可降解塑料的禁限政策，不能徹底解決塑料污染問題，必須立足“無廢城市”、循環(huán)經(jīng)濟、低碳社會等綠色發(fā)展理念，立足產(chǎn)品的全生命周期，統(tǒng)籌考慮減碳、降污、節(jié)材的協(xié)同效應(yīng)，算綠色、低碳、循環(huán)三方面的綜合賬和經(jīng)濟成本賬。要因材施策，禁限、循環(huán)、替代、清潔處理措施并舉，通過多技術(shù)路徑交叉應(yīng)用，克服廢棄塑料制品循環(huán)利用的質(zhì)量不高及循環(huán)不綠色、循環(huán)不經(jīng)濟、循環(huán)不低碳、綠色不低碳現(xiàn)象。一些學(xué)者提出，治理塑料污染目前需建立綠色低碳循環(huán)的治理框架。在這個治理框架中，應(yīng)優(yōu)先重視成本可接受的塑料制品回收與循環(huán)再生或者能源化，而不是一步到位地大量生產(chǎn)成本高且缺陷較多的替代性可降解塑料制品。對于一些特殊行業(yè)和領(lǐng)域?qū)λ芰嫌刑厥猸h(huán)境保護要求的，大力支持科技創(chuàng)新和示范推廣，生產(chǎn)和利用優(yōu)質(zhì)價廉的可降解塑料制品。如無特殊要求，建議修改政策，考慮允許繼續(xù)生產(chǎn)和使用不可降解的塑料制品。在可降解塑料中，為提高可降解比例，宜優(yōu)先發(fā)展生物降解塑料制品。為了維護國家糧食安全，不宜鼓勵利用玉米等糧食產(chǎn)品生產(chǎn)生物降解塑料制品。生態(tài)環(huán)境保護、循環(huán)經(jīng)濟和碳達(dá)峰碳中和國家戰(zhàn)略的實施要先立后破。在新型可降解塑料材料的研發(fā)推廣和經(jīng)濟性得到市場和環(huán)保界充分認(rèn)可之前，宜在加強回收和再生利用能源化利用的前提下繼續(xù)發(fā)揮傳統(tǒng)塑料制品對生產(chǎn)經(jīng)營和社會生活的保障作用。盡管風(fēng)電、光電等新能源不斷發(fā)展壯大，但是傳統(tǒng)化石能源在今后一段時間仍會發(fā)揮重要的能源安全保障作用。與此相適應(yīng)，石油化工和煤化工的副產(chǎn)物——不可降解塑料制品還會得到一定的生產(chǎn)和利用。《中國塑料的環(huán)境足跡評估》報告顯示，塑料工業(yè)目前消耗了全球約8%的石油，如對廢棄塑料制品開展回收并循環(huán)利用，每噸廢塑料約可替代0.67噸潔凈的樹脂原料，避免1噸石油資源消耗和1噸垃圾焚燒，減少5噸二氧化碳排放量。可見，健全不可降解塑料的回收、再生利用或者能源化利用，目前和今后一段時間仍然非常必要。基于此，全球大多數(shù)國家仍然在大力推進塑料回收利用，一些國際組織也在繼續(xù)倡導(dǎo)塑料制品的循環(huán)經(jīng)濟模式，加大塑料的回收和循環(huán)利用力度。目前，我國的不可降解塑料回收再生體系比較健全，規(guī)模化生產(chǎn)經(jīng)營不斷加強，形成了全球最大的塑料回收和再生市場。近些年，我國塑料回收再生體系的價值鏈也發(fā)生了變化，再生材料PP、PET、PE廣泛用于纖維、建筑、汽車等領(lǐng)域，如再生PET應(yīng)用于再生服裝、包、行李箱、家電、建筑材料模板、繩網(wǎng)、網(wǎng)箱、玩具等，質(zhì)量好，附加值較高，經(jīng)濟性較好。目前，我國已培育一批具有市場競爭力的高品質(zhì)不可降解塑料再生企業(yè)，再生塑料的商業(yè)閉環(huán)正在形成，這為不可降解塑料制品的回收與循環(huán)再生或者能源化奠定了堅實的產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)。

三、促進塑料制品的回收與循環(huán)再生或者能源化需解決三個問題

促進塑料制品的回收與循環(huán)再生或者能源化，在近期和今后一段時間，需要采取有效的措施，解決如下四個現(xiàn)實問題。

一是在回收環(huán)節(jié)，雖然塑料制品可以再生，但是收集、運輸、清洗環(huán)保成本太高，難以獲得利潤；一些塑料制品因為價值低，回收端難以或者不愿意回收。在政策支持方面，可以借鑒一些發(fā)達(dá)國家的經(jīng)驗，將回收市政廢棄物所需的成本向塑料生產(chǎn)者延伸，所收取的費用用于資助前端回收環(huán)節(jié)，提升專門回收塑料制品的積極性。在源頭環(huán)節(jié)，可以參考全球消費品論壇（CGF）與其聯(lián)盟成員2022年發(fā)布的黃金設(shè)計原則，消除不必要的塑料包裝，除去塑料包裝中的不利因素，從而減少全社會塑料的使用與廢棄總量。

二是塑料制品的循環(huán)利用與城市生活垃圾收運體系未實現(xiàn)有效銜接。國內(nèi)生活垃圾分類系統(tǒng)普遍比較簡單，未設(shè)立獨立的塑料垃圾收集桶，塑料垃圾的專門收集往往需要投入專門的人力。需要垃圾分類體系在社區(qū)適當(dāng)?shù)牡攸c集中增設(shè)塑料、紙張、金屬、玻璃等類別的垃圾桶。可以鼓勵社區(qū)居民投放塑料袋裝生活垃圾，在餐廚垃圾處理基地、其他垃圾處理基地通過機械化方式集中統(tǒng)一回收塑料袋，既方便居民投放垃圾，也破解垃圾投放環(huán)節(jié)回收塑料袋的難題。

三是在回收環(huán)節(jié)，目前缺乏專門的可降解塑料制品回收體系，一旦可降解塑料中摻雜不可降解塑料制品，不利于可降解塑料制品的降解；一旦不可降解塑料制品回收體系中摻雜可降解塑料，不利于不可降解塑料的再生利用。建議在塑料回收體系中設(shè)立可降解塑料與不可降解塑料的識別體系。

四是塑料制品回收和循環(huán)利用行業(yè)經(jīng)濟效益不高，集約化、規(guī)范化水平有待提升，部分技術(shù)和項目還存在循環(huán)但不經(jīng)濟、不低碳的問題，導(dǎo)致技術(shù)推廣的綜合成本效益優(yōu)勢不明顯。建議國家在鼓勵公平競爭的同時，更新再生產(chǎn)品和再生材料的標(biāo)準(zhǔn)和目錄，針對再生產(chǎn)品、再生材料完善稅收優(yōu)惠和政府優(yōu)先采購制度，引導(dǎo)生產(chǎn)企業(yè)提高再生原材料比例。