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近日，中共中央、國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于構(gòu)建數(shù)據(jù)基礎(chǔ)制度更好發(fā)揮數(shù)據(jù)要素作用的意見》（以下簡稱《數(shù)據(jù)二十條》）正式頒布，描繪了數(shù)據(jù)基礎(chǔ)制度的四梁八柱，提出了以產(chǎn)權(quán)制度為基礎(chǔ)、以流通制度為核心、以收益分配制度為導(dǎo)向、以安全制度為保障的數(shù)據(jù)基礎(chǔ)制度頂層框架，對于充分激發(fā)數(shù)據(jù)要素價值具有全局性、奠基性、引領(lǐng)性重要作用。其中，公共數(shù)據(jù)作為數(shù)據(jù)要素中權(quán)威性、通用性、基礎(chǔ)性、可控性、公益性較強(qiáng)的數(shù)據(jù)類型，對于賦能政務(wù)治理、賦能經(jīng)濟(jì)發(fā)展、賦能共同富裕具有十分重要的意義，是推進(jìn)數(shù)據(jù)基礎(chǔ)制度的有機(jī)組成部分和有力落地抓手之一。

一、準(zhǔn)確把握公共數(shù)據(jù)開發(fā)利用的政策導(dǎo)向

《數(shù)據(jù)二十條》中明確了公共數(shù)據(jù)、企業(yè)數(shù)據(jù)、個人數(shù)據(jù)三個大的分類，其中全文有16處提到公共數(shù)據(jù)，以大量筆墨對公共數(shù)據(jù)開發(fā)利用做出了系統(tǒng)部署，并在諸多方面進(jìn)行了突破，呈現(xiàn)出四大改革創(chuàng)新亮點。

（一）制度上破冰：為公共數(shù)據(jù)合理有償使用“開綠燈”。

長期以來，公共數(shù)據(jù)服務(wù)是否能夠收費是一個頗具爭議的話題。一些公共數(shù)據(jù)服務(wù)機(jī)構(gòu)也受制于“有償無償”之爭束縛，一定程度上影響了公共數(shù)據(jù)的增值開發(fā)利用。由于無法合理進(jìn)行收費，一些公共數(shù)據(jù)服務(wù)機(jī)構(gòu)面臨著人才、設(shè)施、技術(shù)等方面的資源投入約束，一定程度上影響了公共數(shù)據(jù)的服務(wù)質(zhì)量和水平，很難形成于符合社會公眾需要的7×24小時、泛在可達(dá)的高質(zhì)量數(shù)據(jù)服務(wù)，成為充分激發(fā)公共數(shù)據(jù)價值的短板。《數(shù)據(jù)二十條》中第四條中明確提出“探索用于產(chǎn)業(yè)發(fā)展、行業(yè)發(fā)展的公共數(shù)據(jù)有條件有償使用”，并提出公共數(shù)據(jù)指導(dǎo)定價等創(chuàng)新舉措。這充分尊重了公共數(shù)據(jù)的要素屬性，也充分考慮了公共數(shù)據(jù)服務(wù)過程中的相關(guān)資源投入，是一次充分解放思想的破冰之舉，這將有利于打破公共數(shù)據(jù)服務(wù)機(jī)構(gòu)的制度束縛，在做好公益性無償服務(wù)的基礎(chǔ)上，圍繞個性化、增值性、商業(yè)性的需求場景，形成更加豐富、高質(zhì)的公共數(shù)據(jù)服務(wù)，公共數(shù)據(jù)的要素價值將得到更加充分的釋放。

（二）公益上強(qiáng)化：為公共數(shù)據(jù)助力共同富裕“增動能”。

公共數(shù)據(jù)是公益屬性最強(qiáng)、可共享利用程度最高的數(shù)據(jù)要素，發(fā)揮好公共數(shù)據(jù)的價值，對于消弭數(shù)字鴻溝、促進(jìn)共同富裕、助力實現(xiàn)中國式現(xiàn)代化具有十分重要的意義。《數(shù)據(jù)二十條》明確提出“更好發(fā)揮政府在數(shù)據(jù)要素收益分配中的引導(dǎo)調(diào)節(jié)作用”，要求更加關(guān)注公共利益和相對弱勢群體，探索建立公共數(shù)據(jù)資源開放收益合理分享機(jī)制，允許并鼓勵各類企業(yè)依法依規(guī)依托公共數(shù)據(jù)提供公益服務(wù)。公共數(shù)據(jù)“取之于公”，首先要“用之于公”，維護(hù)公共數(shù)據(jù)的公益屬性和公共利益，是構(gòu)建數(shù)據(jù)基礎(chǔ)制度的題中應(yīng)有之義。為此，要探索建立公共數(shù)據(jù)的公益服務(wù)機(jī)制，在民生保障、就業(yè)創(chuàng)業(yè)、教育培訓(xùn)等領(lǐng)域，大力發(fā)展公平普惠的公共數(shù)據(jù)服務(wù)，為社會公眾獲取數(shù)據(jù)紅利實惠、提升數(shù)據(jù)素養(yǎng)技能、促進(jìn)創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)提供有力支撐。開展公益性數(shù)據(jù)技能教育培訓(xùn)，提高社會整體數(shù)字素養(yǎng)，著力消除不同區(qū)域間、人群間數(shù)字鴻溝。

（三）創(chuàng)新上留白：為公共數(shù)據(jù)授權(quán)開發(fā)利用“留空間”。

《數(shù)據(jù)二十條》是一份舉旗定向、凝聚共識的文件，而不是束縛手腳的文件，也充分重視各地方、各行業(yè)的首創(chuàng)精神，在操作層面具體如何“邁左腿買右腿”的問題，留足了創(chuàng)新空間。《數(shù)據(jù)二十條》堅持頂層設(shè)計與基層探索結(jié)合，鼓勵有條件的地區(qū)、部門、企業(yè)先行先試，支撐有條件的部門、行業(yè)加快突破數(shù)據(jù)可信流通、安全治理等關(guān)鍵技術(shù)，建立創(chuàng)新容錯機(jī)制，探索完善相關(guān)配套政策標(biāo)準(zhǔn)和制度創(chuàng)新。當(dāng)前，我國已經(jīng)有多個省份陸續(xù)出臺了地方數(shù)據(jù)條例立法，對公共數(shù)據(jù)的概念內(nèi)涵做出了界定，因地制宜地提出了本地區(qū)公共數(shù)據(jù)的授權(quán)開發(fā)利用的制度安排和創(chuàng)新模式，將公共數(shù)據(jù)作為激活本地數(shù)據(jù)要素市場的“先手棋”并取得了積極成效。《數(shù)據(jù)二十條》的出臺，將加速與地方創(chuàng)新探索形成自上而下、自下而上的“合龍之勢”，更好發(fā)揮公共數(shù)據(jù)作用加快數(shù)據(jù)要素市場的培育。

（四）安全上兜底，為公共數(shù)據(jù)安全規(guī)范管理“亮紅燈”。

公共數(shù)據(jù)往往涉及較多的公共利益和公共安全，公共數(shù)據(jù)一旦泄露，往往會帶來不可估量的巨大危害。近一段時期，我國一些省份出現(xiàn)公共數(shù)據(jù)外泄事件再次為我們敲響了警鐘。《數(shù)據(jù)二十條》專門提出了要“建立安全可控、彈性包容的數(shù)據(jù)要素治理制度”，要求把安全貫穿數(shù)據(jù)治理全過程。同時，針對公共數(shù)據(jù)還專門提出了“原始數(shù)據(jù)不出域、數(shù)據(jù)可用不可見”要求，公共數(shù)據(jù)的利用方式將主要以算法模型、核驗接口、數(shù)據(jù)沙箱等技術(shù)服務(wù)形式展開，這將從根本上規(guī)避公共數(shù)據(jù)開發(fā)利用過程中面臨的數(shù)據(jù)失控風(fēng)險、數(shù)據(jù)濫用風(fēng)險和數(shù)據(jù)泄露風(fēng)險，更好統(tǒng)籌發(fā)展與安全的關(guān)系。

二、高質(zhì)量推進(jìn)公共數(shù)據(jù)開發(fā)利用

黨的二十大對全面建設(shè)社會主義現(xiàn)代化強(qiáng)國做出了戰(zhàn)略部署，擘畫了以中國式現(xiàn)代化推進(jìn)中華民族偉大復(fù)興的宏偉藍(lán)圖，也對建設(shè)網(wǎng)絡(luò)強(qiáng)國、數(shù)字中國，發(fā)展數(shù)字經(jīng)濟(jì)提出了新的要求。在此背景下，加快推進(jìn)公共數(shù)據(jù)開發(fā)利用推進(jìn)《數(shù)據(jù)二十條》落地見效的重要抓手之一。為此，建議形成“5351”的公共數(shù)據(jù)開發(fā)利用總體架構(gòu)，即“五個價值導(dǎo)向、三個工作方向、五個創(chuàng)新方向、一個平臺體系”如下圖所示。

（一）明確五個價值導(dǎo)向。

公共數(shù)據(jù)開發(fā)利用應(yīng)該有助于中國式現(xiàn)代化的建設(shè)，突出公共數(shù)據(jù)的五個應(yīng)用價值導(dǎo)向。一是賦能公共治理，充分利用公共數(shù)據(jù)賦能國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，提升國家治理、地區(qū)治理、行業(yè)治理、應(yīng)急治理能力。二是助推要素市場，充分發(fā)揮公共數(shù)據(jù)權(quán)屬糾葛較少、集聚程度高、管控力度大的特征，作為重要的要素供給來源，帶動數(shù)據(jù)要素市場發(fā)展。三是促進(jìn)共同富裕，將公共數(shù)據(jù)作為可共享程度最高的新型生產(chǎn)要素，取之于民、用之于民、共享共創(chuàng)，以數(shù)據(jù)賦能全體人民共同富裕。四是助力創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)，充分發(fā)揮公共數(shù)據(jù)基礎(chǔ)性、權(quán)威性、通用性特征，推動公共數(shù)據(jù)在千行百業(yè)的應(yīng)用，賦能各領(lǐng)域創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)。五是維護(hù)公共利益，公共數(shù)據(jù)必須堅持維護(hù)公共利益、確保公共安全的基本價值導(dǎo)向，避免公共數(shù)據(jù)被不當(dāng)、非法利用。

（二）聚焦三大任務(wù)方向。

公共數(shù)據(jù)開發(fā)利用主要包括三個任務(wù)方向。一是政府部門之間（G2G）的數(shù)據(jù)共享，主要任務(wù)包括加強(qiáng)頂層設(shè)計、壓實責(zé)任機(jī)制、促進(jìn)數(shù)據(jù)回流、暢通供需環(huán)節(jié)、推動數(shù)據(jù)融合、加強(qiáng)共享評價等。二是政府部門向社會（G2S）的數(shù)據(jù)開放，主要任務(wù)包括健全開放體系、完善開放機(jī)制、提高開放實效、推進(jìn)場內(nèi)開放、控制開放風(fēng)險、加強(qiáng)開放評價等。三是公共數(shù)據(jù)授權(quán)運營，主要包括建立授權(quán)機(jī)制、明確授權(quán)條件、明確主體責(zé)任、加強(qiáng)要素供給、合理分配收益、構(gòu)建開發(fā)生態(tài)等。

三者相比較而言，公共數(shù)據(jù)授權(quán)運營在針對性、指向性、可控性、專業(yè)性、競爭性等方面具有較為明顯的比較優(yōu)勢，也能夠更加充分體現(xiàn)公共數(shù)據(jù)的要素特征和價值，逐漸成為公共數(shù)據(jù)開發(fā)利用的主流模式。為此，建議按照公益原則、增值原則、競爭原則、安全原則、回饋原則，加快推進(jìn)公共數(shù)據(jù)授權(quán)運營工作。一是公益原則。公共數(shù)據(jù)授權(quán)運營的首要原則和工作起點是維護(hù)公共利益，公共數(shù)據(jù)授權(quán)運營必須建立在充分保護(hù)和增進(jìn)公共利益的基礎(chǔ)上，不得以犧牲公共利益為代價。二是增值原則。公共數(shù)據(jù)授權(quán)運用要立足于激活要素市場、賦能實體經(jīng)濟(jì)，有利于增進(jìn)社會總財富和總福利，應(yīng)該允許增值性數(shù)據(jù)服務(wù)以有償形式開展。三是競爭原則。公共數(shù)據(jù)授權(quán)運營需要充分引入競爭機(jī)制，以市場機(jī)制提升公共數(shù)據(jù)開發(fā)利用的專業(yè)化水平，避免出現(xiàn)行政化的數(shù)據(jù)壟斷。四是安全原則，公共數(shù)據(jù)授權(quán)運營要嚴(yán)格保護(hù)數(shù)據(jù)安全，避免數(shù)據(jù)泄露、失控傳播、非法利用等情況。五是回饋原則。公共數(shù)據(jù)商業(yè)化開發(fā)利用的收益應(yīng)該以合理方式、合理比例回饋于治理場景和公益場景需求。

（三）加強(qiáng)五項創(chuàng)新工作。

推進(jìn)公共數(shù)據(jù)開發(fā)利用需多措并舉、集成創(chuàng)新。一是加強(qiáng)制度創(chuàng)新，落實《數(shù)據(jù)二十條》，加快出臺數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)、流通交易、收益分配、安全治理等四方面的“1+N”制度規(guī)則。二是加強(qiáng)技術(shù)創(chuàng)新，圍繞平衡算力、存力、控力，綜合運用區(qū)塊鏈、隱私計算、邊緣計算、同態(tài)加密等新技術(shù)，化解公共數(shù)據(jù)權(quán)屬、流通、收益、處置等相關(guān)難題。三是加強(qiáng)立法保障，總結(jié)地方數(shù)據(jù)立法經(jīng)驗得失，在國家層面出臺數(shù)據(jù)條例等數(shù)據(jù)基礎(chǔ)法律法規(guī)，為大規(guī)模開展公共數(shù)據(jù)開發(fā)利用奠定法律基礎(chǔ)。四是加強(qiáng)標(biāo)準(zhǔn)創(chuàng)新，加快制定數(shù)據(jù)質(zhì)量管理、供需銜接、分類分級、數(shù)據(jù)回流等一批公共數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范。五是模式創(chuàng)新，大力鼓勵地方和企業(yè)圍繞公共數(shù)據(jù)開發(fā)利用開展共享利用、授權(quán)運營等新模式創(chuàng)新。

（四）構(gòu)建集約平臺體系。

公共數(shù)據(jù)規(guī)模體量大、公共屬性強(qiáng)、安全要求高。要實現(xiàn)“原始數(shù)據(jù)不出域、數(shù)據(jù)可用不可見”的新型開發(fā)利用模式，則必須需要安全可控、集約高效的基礎(chǔ)環(huán)境，并提供充足的算力、存力資源支撐。為此，建議依托全國一體化大數(shù)據(jù)中心體系布局，采用政企合作、專業(yè)服務(wù)、統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)、一體聯(lián)動的模式，加快構(gòu)建滿足公共數(shù)據(jù)開發(fā)利用的基礎(chǔ)設(shè)施環(huán)境，夯實數(shù)據(jù)基礎(chǔ)制度的平臺支撐體系。

（作者：國家信息中心政務(wù)外網(wǎng)發(fā)展規(guī)劃處 王曉冬）